Mirages de la démocratie. L’indétermination de l’action publique participative. Comparaison transnationale des politiques participatives du Conseil régional du Nord-Pas de Calais et de la Toscane
O’MIEL Julien, Mirages de la démocratie. L’indétermination de l’action publique participative. Comparaison transnationale des politiques participatives du Conseil régional du Nord-Pas de Calais et de la Toscane, thèse de doctorat en science politique, Université Lille 2, 2015
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Résumé de la thèse
Dans le courant des années 2000, plusieurs Conseils régionaux en Europe ont produit une action publique spécifique sur la démocratie participative (Poitou-Charentes, Catalogne, Rhône-Alpes, Nord-Pas-de-Calais, Toscane…). La thèse analyse de manière comparée les dynamiques d’institutionnalisation des « politiques de participation » menées par deux Conseils régionaux : la Toscane et le Nord-Pas-de-Calais. À travers cette comparaison transnationale, il s’agit d’interroger les ressemblances et les différences de ces politiques publique en s’intéressant non seulement aux configurations locales mais également aux interdépendances et aux circulations entre ces deux Régions pour comprendre les formes qu’elles adoptent. Ce prisme permet également d’interroger une éventuelle convergence des politiques participatives à l’échelle européenne.
Tout en développant cette stratégie comparative, la thèse invite à interroger un paradoxe : la sectorisation progressive d’une politique publique conçue par ses promoteurs comme une réforme institutionnelle, c’est-à-dire une réforme globale des normes institutionnelles en vigueur. S’interroger sur la mise en institution de la démocratie participative permet d’aborder concrètement l’énigme de l’institutionnalisation de la démocratie participative : l’opposition entre une logique de spécialisation d’acteurs au sein des institutions et la globalité du problème, voire des problèmes, porté par ces mêmes acteurs1 . Pour le dire autrement, l’intrigue se situe donc dans le paradoxe suivant : la spécialisation de ces agents s’oppose à l’entreprise de réforme globale qui constitue la base de leur engagement. Ces acteurs se perçoivent comme des prescripteurs de comportements, des entrepreneurs moraux ayant pour objectif de réformer les manières de produire l’action publique en mobilisant des préceptes, une grammaire particulièrement labile et floue (transversalité, participation des publics), et en stigmatisant des manières de faire qu’ils considèrent, sinon comme illégitimes, du moins dépassées (fonctionnement vertical des administrations publiques, distance des élus aux citoyens, monopolisation du pouvoir politique par les élus, etc.). En d’autres termes, ces acteurs sont en croisade contre l’ordre institutionnel dominant. Par ailleurs, en tant que prescripteurs, promoteurs d’un dogme réformateur, ils font face à la réticence de leurs collègues qui peuvent parfois revendiquer « déjà faire de la démocratie participative » à leur manière ou s’y opposer, résister, pris dans les jeux routiniers du Conseil régional. Ces spécialistes de la démocratie participative apparaissent comme des porteurs d’une culture spécifique qu’ils opposent (et s’oppose en partie) à celle de l’institution dans laquelle ils tentent d’exister. La réforme participative se joue dans des conflits entre acteurs dans la définition des espaces, des modalités et des publics légitimes. Les agents et élus de l’institution constituent dès lors tant de potentiels alliés – si tant est que les réformateurs parviennent à les constituer comme soutiens – que des adversaires dont il s’agirait de stigmatiser les pratiques.
Les fils de l’intrique se déploient en trois temps. Dans un premier temps, l’analyse s’attache à mettre au jour l’entrelacs de processus qui concourent à la sectorisation progressive de la démocratie participative dans les Conseils régionaux. Cette sectorisation est un processus circulaire d’accaparement de ressources spécifiques, de créations de postes qui contribuent en retour à structurer et renforcer les intérêts des agents qui en ont la charge. L’insertion des réformateurs dans les Conseils régionaux donne à voir la manière dont ils endossent les pratiques routinisées et fortement institutionnalisées de la démocratie représentative et du fonctionnement bureaucratique des Conseils régionaux (constituer un état des lieux, dépenser un budget, faire passer une délibération en commission). Ces acteurs sont pris par les contraintes objectivées de l’institution : une politique publique ne peut exister sans sa validation en bureau exécutif, sans ses groupes de travail interne, sans tout ce qui façonne le travail des agents dans ces institutions. Pourtant, on ne peut nier les tentatives de subversion de l’ordre institutionnel qu’ils entreprennent. Ils s’engagent dans la promotion d’une conception spécifique de l’action publique, consistant à sortir les élus et les techniciens de leur « tour d’ivoire », à réintégrer les figures de l’habitant, de l’usager et du citoyen dans l’action publique, tout autant qu’à encourager des pratiques pouvant apparaître comme triviales (organisation spatiale d’une salle de réunion, créer une fonction commentaire sur un site internet institutionnel).
Ils font face à une institution structurée en sous-systèmes autonomes, constitutifs de leur faible emprise sur l’institué. Ces réformateurs, marginaux, peu nombreux, faiblement dotés en ressources sont dépendants de la bonne volonté des acteurs institutionnels pour la mise en participation de l’action publique. Autant que possible, la thèse montre comment la constitution d’agents spécialisés contribue au repli progressif d’une action publique « pour la participation » sur elle-même. Cela explique la forte propension des réformateurs à se prendre eux-mêmes pour objet de réforme. L’action publique participative devient alors son propre problème. En effet, l’autonomisation d’une action publique participative institue une politique publique en permanence en chantier. Les réformateurs lui cherchent un contenu idéologique à travers la stabilisation de normes susceptibles de guider l’action. Les tentatives semblent néanmoins veines et objets de critiques.
Les acteurs de la réforme s’efforcent dès lors à construire un public, à enrôler des soutiens, afin d’exister dans l’institution. Cette obsession entretient la mise et remise en participation incessante de la politique publique. Ils se prennent alors au piège de leur propre réflexivité rendant difficile toute stabilisation d’un « sens commun réformateur » susceptible d’agréger des partenaires dans l’action en leur imposant une ligne de conduite.
Dans un deuxième temps, la thèse s’intéresse, au-delà des processus de mise à l’agenda, de formalisation d’une demande localisée de la participation, à l’insertion des acteurs réformateurs dans des configurations européennes voire mondiales spécifiques, à leur proximité avec des experts internationalisés et à leur quête d’innovation participatives. Les processus d’institutionnalisation sont en effet consubstantiels de phénomènes circulations d’acteurs et de dispositifs participatifs dans des espaces qui dépassent le strict cadre de l’institution régionale. Dans les deux cas, toscan comme nordiste, la politique publique telle qu’elle se donne à voir montre l’influence de cas étrangers, d’effets de mimétisme avec d’autres institutions, l’engagement d’experts pour promouvoir des solutions participatives spécifiques. En mobilisant les apports de la sociologie de la circulation et des policy transfer studies, et s’intéressant à la circulation de modèle d’action publique participative – telle que la Commission nationale du débat public et de l’Electronic Town Meeting – la recherche doctorale montre que dans tout processus d’appropriation et de circulation se joue avant tout choses des processus de légitimation d’une série d’acteurs – experts internationaux et réformateurs locaux – et de pratiques, dispositifs, méthodes et techniques participatives. L’assujettissement à ces logiques de légitimation est d’autant plus forte que les spécialistes locaux se trouvent dans une position dominée qui renforcent leur perception des circulations internationales comme des ressources stratégiques dans le déploiement de la politique publique.
Par ailleurs, dans le cadre de l’analyse de l’appropriation du modèle de la CNDP, on voit comment pèsent certains paramètres de la configuration locale. Certains facteurs ayant trait à la position des élus dans la configuration politique, tout comme l’engagement d’experts internationalisés dans la promotion du modèle, facilitent en effet la reprise du modèle, ou pour le moins de la norme, qui le sous-tend. Les dimensions politique et experte de ces processus constituent les deux prismes par lesquels on peut saisir la manière dont l’indépendance du politique dans la gestion de la politique de démocratie participative – norme difficilement recevable par les élus dans le cadre du système représentatif – finit par être retravaillée voire totalement évincée localement. Par ailleurs, ces processus de transfert montre en effet qu’on ne peut répondre à la question de la convergence de manière péremptoire. L’enquête montre qu’il existe des formes de convergence par le bas, la circulation de la norme de l’indépendance n’étant jamais une prescription étatique ou légale mais bien davantage le fruit de l’engagement de réformateurs et experts locaux convaincus de sa pertinence. Il apparaît donc difficile de répondre à cette problématique sans risquer la critique du regard situé. On peut néanmoins et a minima dire qu’il existe des phénomènes de convergence dans le cadre de petits groupes de réformateurs locaux poursuivant les mêmes buts imprégnés des mêmes normes.
Dans un troisième temps, l’étude de ces offres régionales est complétée par une analyse au concret de leur fonctionnement. Les autorités, instances et dispositifs de financements, sont des “coquilles vides” formulées lors de la séquence réformatrice. L’analyse de leur processus d’institutionnalisation se doit de prêter attention à la manière dont elles sont investies par une série d’acteurs (fonctionnaires, élus, publics). Elle contribue à leur donner des formes qui différent des intentions initiales des réformateurs. Il s’agit donc d’observer, d’une part, la façon dont les offres jouent sur les publics et les objets de la participation ; et d’autre part, la manière dont les interactions entre acteurs contribuent à les consacrer, à les transformer voir à les subvertir. Le processus d’institutionnalisation n’est jamais figé, la politique publique n’agissant pas mécaniquement, à jamais fixée dans le marbre, en adéquation parfaite avec les fins et les objectifs des réformateurs. Bien au contraire, il s’agit de montrer comment l’investissement d’agents et de public divers et variés dans les structures de la politique publique contribue à leur (ré)interprétation et participe de l’institutionnalisation de ces politiques publiques. En somme, les acteurs spécialisés poursuivent une quête effrénée de l’innovation à travers la mobilisation d’experts et de consultants en assurant le courtage. Ces nouvelles références de l’action publique locale entraînent un travail de négociation coûteux pour les fonctionnaires participatifs souhaitant s’assurer de leur prise dans l’institution. Ils ne peuvent empêcher leurs adaptations aux contraintes institutionnelles, parfois opposés à leurs propres intérêts et visions de la réforme. Ces concessions constituent alors le prix à payer de leur arrimage à l’institution.
En s’appuyant sur l’étude de dispositifs locaux – budgets participatifs des lycées et débat public en Nord-Pas-de-Calais, dispositifs participatifs locaux financés par la Région Toscane – l’analyse révèle donc des politiques publiques toujours remises en causes dans leurs formes qui ne continuent pas moins d’exister. Si l’ancrage des politiques régionales apparaît relativement faibles, on observe néanmoins leur enracinement dans les structures de l’institution régionale. Dans le cas présent, ce ne sont pas « les mots qui réussissent et une politique qui échoue » (Edelman, 1964). Pour le dire autrement, ces réformes ne tiennent pas uniquement par leur habillage rhétorique et symboliques mais à travers des formes d’ancrage institutionnels des dispositifs autour desquels se sont constitués des réseaux d’alliés intéressés et enrôlés.
In fine, la thèse donne à voir une mise en institution à la fois ordinaire (élus délégués, fonctionnaires spécialisés, budgets dédiés) et indéterminée de la démocratie participative : les orientations politiques peinent à se définir tandis que les dispositifs sont sans cesse requestionnés. L’étude de ces politiques publiques sur le long terme donne à voir un arrimage institutionnel de la politique publique ambivalent, à la fois durable et toujours en mouvement, autrement dit, inconsistant.
Thèse soutenue à l’Université Lille 2, Ceraps, le 8 décembre 2015, devant le jury suivant
Membres du Jury :
Philippe ALDRIN, Professeur de science politique à l’IEP d'Aix-en-Provence
Cécile BLATRIX, Professeure de science politique à AgroParisTech
Anne-Cécile DOUILLET, Professeure de science politique à l’Université Lille 2
Virginie GUIRAUDON, Directrice de recherche au CNRS
Patrick HASSENTEUFEL, Professeur de science politique à l’Université Versailles-Saint Quentin
Rémi LEFEBVRE, Professeur de science politique à l’Université Lille 2
- 1Il s’agit d’ailleurs d’un paradoxe plus général de l’action publique : « dans la mesure où les problèmes qu’elle doit traiter sont en général multiformes, multi-causaux et renvoient toujours à une logique de causalité systémique qui transgressent les spécialisations : tout se passe comme si, d’un côté, l’action publique ne pouvait échapper à la sectorisation pour mettre en oeuvre des savoirs et des savoir-faire efficaces mais que, d’un autre côté, elle s’interdisait par la même de prendre en compte le caractère global des problèmes » (Muller, 1996 : 413).