La démocratie semi-directe locale dans l’acte II de la décentralisation : une illusion

KERNÉIS Mathilde (2009), "La démocratie semi-directe locale dans l’acte II de la décentralisation : une illusion", communication aux premières journées doctorales sur la participation du public et la démocratie participative, Ecole Normale Supérieure de Lyon, 27-28 novembre 2009.

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Extrait de l'article

Introduction La démocratie semi-directe locale est un mécanisme très formel par lequel les administrés vont participer à la prise de décisions au niveau local. Elle se différencie de la démocratie directe qui suppose la réunion réelle d’individus en un même lieu, au même moment. Elle s’exprime au contraire sous la forme de votations et de pétitions en relation directe avec l’organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l’établissement public de coopération intercommunal à fiscalité propre. Cette participation des administrés est rigoureusement encadrée par des textes normatifs. Aussi, récente dans l’ordonnancement juridiquee français, elle a fait son apparition avec la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, légalisant par là la consultation communale, toujours rejetée depuis l'arrêt du Conseil d'Etat "Commune d'Aigre" du 7 avril 1905. De même, la loi du 4 février 1995 relative à l’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire va, d’une part, permettre l’organisation, par l’assemblée délibérante d’un Etablissement public de coopération intercommunal (EPCI : communautés de communes, communautés d’agglomération, communautés urbaines…), d’une consultation portant sur « une opération d’aménagement » relevant de sa décision, et, d’autre part, préciser les conditions du dépôt d’une pétition, de la part des électeurs des communes et des EPCI, qui solliciterait l’organisation d’une telle consultation. L’acte II de la décentralisation est venu enrichir ces dispositifs. En effet, la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la république a introduit dans la constitution un article 72-1 permettant explicitement aux collectivités territoriales d’organiser des référendums locaux et aux électeurs des collectivités de présenter des pétitions. Ces deux premiers alinéas disposent en effet : "La loi fixe les conditions dans lesquelles les électeurs de chaque collectivité territoriale peuvent, par l'exercice du droit de pétition, demander l'inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de cette collectivité d'une question relevant de sa compétence". "Dans les conditions prévues par la loi organique, les projets de délibération ou d'acte relevant de la compétence d'une collectivité territoriale peuvent, à son initiative, être soumis, par la voie du référendum, à la décision des électeurs de cette collectivité". La mise en oeuvre de ces dispositions est revenue principalement, à la loi organique du 1er août 2003 relative au référendum local et à la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (loi LRL). Cette dernière réécrit d’ailleurs les dispositions relatives à la consultation locale, l’étendant à toutes les collectivités. Le référendum local est particulièrement novateur puisqu’il permet aux électeurs de prendre une décision, sur une question soumise par l’organe délibérant, en lieu et place de ce dernier. Il diffère ainsi de la procédure de consultation, issue de la loi de 1992, qui leur permettait seulement de présenter un avis, lequel ne liait pas l’assemblée délibérante. La constitutionnalisation de ces procédés de démocratie semi-directe, référendum et droit de pétition, pouvait paraître comme un événement important pour la démocratie. Pierre Sadran écrit d’ailleurs : "On semble donc bien être en présence d’une avancée significative de la démocratie participative, de nouveaux modes d’expression de la volonté populaire, allant au-delà de la classique logique représentative". Elle était d’ailleurs présentée comme telle dans les médias et dans les premiers brefs commentaires de la loi constitutionnelle, la participation populaire constituant l’un des cinq piliers de l’acte II de la décentralisation, à côté du principe de subsidiarité et de proximité, du droit à la spécificité, du droit à l’expérimentation et de l’autonomie financière. Cependant, à l’analyse des textes, il s’avère que les parlementaires ont été frileux, loin d’être allés au bout de l’ambition initialement affichée. En effet, les modalités de mise en oeuvre de ces mécanismes s’avèrent rigoureuses (I). Mais au-delà, il apparaît que leur effectivité dépend du volontarisme des représentants locaux, ces mécanismes demeurent en effet insaisissables pour les administrés (II).

Plan de l'article

I. La rigueur des modalités de mise en oeuvre de ces dispositifs

Des limites organisationnelles --- Des limites temporelles justifiées --- Des limites matérielles en partie contestables --- Des limites personnelles difficilement justifiables
Des contraintes posées à la voix populaire --- Un droit des pétitionnaires en calcul --- L’indispensable mobilisation devant les urnes

II. Des mécanismes insaisissables pour les administrés

Le devenir incertain d’une pétition --- Un droit de « demander » et non « d’obtenir » --- Quelle pertinence pour ce texte ?
Des consultations et référendums à la discrétion de l’assemblée --- Le pouvoir discrétionnaire de l’organe délibérant --- Le refus de l’automaticité entre pétition et votation