Vous avez dit dialogue environnemental

La participation instituée sur la balançoire1

Georges MERCADAL Vice-président honoraire du Conseil général de l’Environnement et du Développement durable Ancien vice-président de la CNDP

Georges Mercadal nous a autorisé à publier cette version d'un papier que lui a demandé La Fabrique Écologique, rédigée fin mai 2016 en réaction préalable au référendum de Notre-Dame-des-Landes. Une version remaniée et complétée de ce papier est publiée sur le site de La Fabrique écologique.

La réforme du dialogue environnemental était à l’ordre du jour. Mais l’actualité bouscule les processus de réflexion les mieux organisés. C’est ainsi que le projet d’ordonnance issu de la commission RICHARD laisse place à une ordonnance instaurant la consultation référendaire locale. Et l’application de celle-ci pour trancher le cas de Notre-Dame-des-Landes (NDDL) par oui ou non, est éclaboussée par un pavé dans la mare, un rapport 2 demandé par la Ministre de l’Écologie, qui évoque des solutions de compromis.

Il est tentant pour ceux qui croient toujours à la participation instituée de la loi de 2002, qui l’ont pratiquée et qui en ont tiré des leçons3 , de se confronter à cette actualité. Car la possibilité du référendum changera l’interaction triangulaire entre élus locaux, associations et maîtres d’ouvrage, les acteurs qui se disputent le sort des projets « ayant une influence sur l’environnement ».

Ces acteurs ne seront-ils pas, plus que jamais, tentés par la stratégie de la tension, puisqu’un deus ex machina réputé démocratique, le référendum, existera pour en sortir ? Si oui, comment donner à la participation-recherche de compromis, qui, de Sivens à NDDL semble avoir la faveur de la Ministre de l’écologie, des chances égales à la tension-référendum ? Les ajustements de procédure de l’ordonnance en suspens y suffiraient-ils ? Ou cela ne peut-il résulter que de changements conjugués, et donc convenus ensemble, des stratégies respectives des acteurs elles-mêmes ?

L’ingénierie de la maîtrise d’ouvrage publique, levier pour la participation-compromis

La stratégie participation-compromis, qui enchaîne temps de débat critique et temps de recherche de convergences, ne peut réussir que si, in fine, elle invente un dépassement du conflit entre critique environnementale et projet de développement. Cette invention ne peut revenir qu’aux équipes des maîtres d’ouvrage. Elles en sont compétentes aux deux sens du terme. Les personnes qui les composent en ont souvent la volonté. Et si le public se défie des institutions, il sait détecter les bonnes dispositions des personnes, et leur faire confiance.

Faire fructifier cette conjonction, libérer son potentiel, c’est équiper les personnels de la maîtrise d’ouvrage pour progresser dans la transition écologique étape après étape, projet après projet. Or ces équipes sont aujourd’hui enfermées dans la posture que le maître d’ouvrage a décidé d’adopter4 . C’est un changement de positionnement, et de culture, de ces équipes qu’il faut entreprendre. Pour y parvenir, les leçons des débats publics5 , comme les récentes interventions du CGEDD suggèrent trois types d’action6 .

D’abord une formation, notamment des ingénieurs, autre que le média training : ce qui se joue dans leur dialogue direct avec les gens et les associations, va au-delà de la seule application du code de l’environnement. Il faut savoir écouter, interpréter et valider leur expression. Car la définition administrative de l’environnement, même aussi complète que celle du rapport cité du CGEDD, n’est pas suffisante pour répondre à la critique civile exprimée par les publics. La participation est une nouvelle manière d’appréhender la société, entre travail de groupe et psychologie des foules. Elle relève d’une bonne connaissance de la psychologie sociale, de ses méthodes et de ses résultats, et de la compréhension du fait associatif, de ses raisons d’être et de ses modes d’action. Les formations des écoles d’ingénieurs les dispensent-elles ?

Ensuite par la mise à distance des équipes de projet par rapport à leurs institutions : faire autrement pour tenir compte de la critique civile ne se trouve pas toujours dans le champ du projet, et jamais dans ses seules dispositions techniques. Il faut voir plus large, et décentrer le point de vue. Il faut introduire le sensible lié aux attachements, donc l’architecte et le psychosociologue. Les rigidités des frontières, la composition des équipes, et les règles hiérarchiques le facilitent-elles ? Est-ce un hasard si la Ministre doive se retourner vers les membres d’un organe relativement indépendant, qui signent leur contribution, pour obtenir des idées d’alternative ?

Enfin par le développement d’acquis sur lesquels les équipes projet puissent s’appuyer : répondre aux peurs demande que les avis des organismes chargés de dire la vérité administrative du moment sur les risques (santé, sécurité…) aient été soumis à la critique civile. Répondre à des attitudes récurrentes des gens (défiance du technicisme, de la rationalisation du risque, contradiction entre faire autrement et s’appuyer sur l’extrapolation du passé…) ne peut s’improviser à chaque projet. Dialogues environnementaux et recherches sur ces thèmes sont-ils à l’agenda ?

Le moment est favorable à entreprendre ce changement de posture et de culture : une ministre qui souhaite la recherche de solutions de compromis, projet après projet, comme autant d’étapes d’une transition écologique ; un CGEDD qui fait la preuve que pour inventer le « faire autrement », il faut allier compétence, compréhension de la société et liberté d’expression; un corps des Pont des Eaux et des Forêts, composante influente de la maîtrise d’ouvrage publique, dont le nouveau slogan « l’ingénieur IPEF au service des citoyens » témoigne la prise de conscience que cette posture et cette culture doivent se diffuser. En tout état de cause c’est le seul acteur du triangle interactif sur lequel le gouvernement ait une prise directe.

D’autant plus que le temps presse. Car existent aussi des indices contradictoires comme les pressions des maîtres d’ouvrage pour se voir dispensés de l’obligation de débat public ou le fait que l’école nationale des ponts et chaussées ait supprimé l’enseignement, pourtant modeste, qui portait sur l’ingénieur et le débat public, ou encore cette vision techniciste de la participation qui semblent se faire jour, à la CNDP notamment7 .

Les élus locaux en charge de territoire tentés par le référendum ?

En dehors des cas où ils s’opposent, avec leurs électeurs, à un projet d’État, Ils ont eu du mal à trouver leur place au sein des débats publics garantis par des personnalités indépendantes. Il est vrai, le cœur, et la noblesse, de la fonction d’élu local, et plus encore s’il est porteur d’un projet de développement, est bien le rapport avec les citoyens de sa circonscription. Voir un garant indépendant intervenir dans ce qui est forcément une interaction délicate, recèle beaucoup d’inconnues pour lui et donc d’appréhensions légitimes. D’ailleurs en 2002 c’est au Sénat que se sont manifestées les seules réticences à la loi qui devait créer la commission nationale du débat public en autorité indépendante. Et la CNDP en 2004-2005 n’a pas réussi à ouvrir un dialogue avec présidents de conseils généraux et maires pour étendre le concept de la loi de 2002 au-dessous des seuils où il est obligatoire. Il aura fallu la triste affaire de Sivens pour qu’on envisage de la leur imposer8 .

Le cas de Notre-Dame des Landes montre que les racines de ces préventions résident aussi dans le projet politique même de ces élus pour leur territoire. Le Maire de Nantes l’a explicité dès 20119 . Cela était d’autant plus légitime que sa politique de développement est dans la ligne de l’aménagement du territoire suivi depuis 40 ans avec des succès incontestables : le développement de la façade atlantique grâce notamment aux effets induits par des infrastructures de transport en avance sur la demande. Ce que les signataires du CGEDD appellent, peut-être injustement, ressasser les mêmes arguments.

En face, ces auteurs décrivent la montée en généralité de la critique environnementale. Lors du débat de 2003 c’est la contestation des prévisions de trafic qui est l’argument principal contre un aéroport considéré inutile. Aujourd’hui les prévisions sont à peu près validées. L’argument est devenu la sobriété énergétique qui commande de limiter le trafic aérien, à tout le moins de ne pas en induire la croissance, ce que justement cherchent les promoteurs du projet. Le comité de dialogue instauré en 2013 semble être parvenu au point d’orgue de cet antagonisme. C’est bien qu’il n’est pas soluble localement.

Or, aussi particulier soit-il, NDDL n’est pas un cas isolé. La montée en généralité est la caractéristique du dialogue environnemental10 . Le référendum local revient à l’ignorer. La mise à disposition d’un rapport équilibré, donc compliqué, y changera-t-elle quelque chose ? Les prises de position d’associations montrent déjà toutes les voies de recours qui s’ouvrent à elles à propos de l’impartialité de ce rapport. D’autant plus que la CNDP commet la maladresse de le rédiger elle-même, au lieu de rester dans son rôle d’arbitre et d’organiser une rédaction à plusieurs voix, comme l’ont fait pour la centrale de Flamanville et les déchets HAVL les CPDP qui ont organisé ces débats difficiles entre tous.

La participation instituée, au contraire, le pourrait, à condition d’être finalisée et organisée pour. Deux amendements au projet d’ordonnance y répondraient :

marquer que, au-delà du temps de débat, la finalité ultime de la participation est le progrès dans la transition écologique, par dépassement des antagonismes entre environnement économique et social ;
élargir le pouvoir de saisine de la CNDP par les associations nationales, pour des concertations garanties aux deux niveaux des projets et d’options générales.

Les associations toujours à la poursuite de la portée de leur critique

Si les associations ont voulu la loi de 2002, après une dizaine d’années leur déception était réelle, et elle continue de l’être. Mais, alors que cette déception vient de l'insuffisante prise en compte de leurs critiques, on ne parle toujours que des protocoles de participation, comme si ceux-ci allaient naturellement conduire à celle-là. Jamais la discussion ne passe de la forme au fond, des procédures pour poser les problèmes aux conditions à réunir pour trouver des solutions11 .

À la lumière des cas récents, on pourrait même penser que beaucoup de ces associations n’attendent plus grand chose de la participation instituée, entraînées par, ou optant pour, la spirale de la tension. Celle-ci résulte naturellement des maladresses, inévitables dans un dialogue erratique et discontinu, qui accroissent et généralisent la défiance envers les instituions12 . Elle résulte aussi d’une opposition de riverains que les responsables ont trop tendance à mépriser sous le vocable de « NIMBY » alors qu’elle est, de plus en plus, l’expression d’un attachement collectif, aisément partagé très au-delà des riverains eux-mêmes. Enfin de la montée en généralité des arguments qui aboutit, inéluctablement dans le seul cadre local du projet, au « ni chez nous ni ailleurs ». Cette escalade a été décrite il y a longtemps13 . La concertation garantie d’après débat, à la seule initiative du maître d’ouvrage, au seul niveau du projet, prévue par la loi après le Grenelle de l’environnement, ne suffit pas à l’enrayer faute de donner ce pouvoir d’initiative aussi aux associations désireuses d’enrayer l’escalade et faute d’être à même de traiter la montée en généralité.

Le pari des amendements proposés plus haut est de donner aux associations un nouvel intérêt à la participation instituée. Car en rééquilibrant la fabrique de l’agenda de la participation par l’extension de leur pouvoir de saisine, aux niveaux du projet et à celui d’options générales, on leur permet de porter cette critique sur toute la hiérarchie des décisions qui commandent le projet. Et en fléchant ces saisines sur des « concertions garanties », on les finalise à la recherche de convergences comme autant d’avancées dans la transition écologique. Y répondront-elles ou considèreront-elles que le référendum local, venant après la spirale de la tension, leur est plus favorable ? Elles étaient pour à Bar le Duc. Elles semblent contre à NDDL. N’en ayant pas l’initiative, elles risquent de l’avoir quand elles ne le voudraient pas, et réciproquement. Peut-être seront-elles alors tentées par la voie, certes difficile, de la pratique républicaine du compromis, via une participation dans l’agenda de laquelle elles auraient une marge d’initiative notable.

Au total, la participation instituée sur la balançoire

L’éventualité du référendum local, consultatif en théorie mais décisionnaire en pratique, crée finalement deux itinéraires contrastés pour les projets controversés :

Celui de la décision tranchée par un référendum local, qui n’exclut pas une phase de participation, ou plutôt d’information. C’est la simplicité, mais un pari que le résultat s’imposera aux plus radicaux. Il peut avoir l’intérêt pour les promoteurs du projet d’éviter une participation garantie désagréable à vivre, remplacée par un exercice qu’ils connaissent bien, la campagne électorale. Il peut aussi leur permette de tenir l’intégralité d’un projet clairement dédié à induire le développement, comme ont appris, et aiment à les faire, leurs ingénieurs.
Celui de la recherche de convergences, qui suppose des allers et retours entre débat et concertations, au niveau du projet et au niveau d’options générales et sa prise en compte par les assemblées délibérantes. Ce n’est pas la simplicité. Aucun des acteurs n’en semble actuellement demandeur. C’est pourtant la voie qui s’impose si on croit que la nécessaire transition écologique doit accorder ses étapes à de non moins nécessaires évolutions économiques et sociales, qui ont chacune leur tempo.

Décision tranchée ou compromis transitoire ? Donner aux acteurs plus d’intérêt à la participation instituée qu’à la spirale de la tension, faire pencher la balançoire dans le sens du dialogue, est affaire de stratégies, conscientes, volontaires et persévérantes, des acteurs, non de techniques de participation. Accorder ces stratégies, sur le paquet de mesures décrit ici, ou sur un autre, relève du niveau de la Conférence Environnementale. Mais le temps presse.

Georges MERCADAL VP honoraire du CGPC et de la CNDP

1Inspiré du titre de l’un des derniers livres de Roger Quilliot, La démocratie sur la balançoire, Paris, Belfond, 1992.
2CGEDD, Étude sur les alternatives pour le développement aéroportuaire du Grand Ouest, Mars 2016, rapport établi par Pierre Caussade, Nicolas Forray et Michel Massoni.
3Georges Mercadal, Le débat public : pour quel développement durable ?, Paris, Presses des Ponts, 2012.
4Il a fallu attendre 2016, après un débat pourtant houleux en 2004, pour qu’une équipe dotée d’une certaine indépendance évoque des solutions de compromis pour NDDL. Ce défaut d’ouverture tue dans l’œuf le processus de recherche de compromis.
5Georges Mercadal, op. cit., et papier dans les Mélanges pour Claude MARTINAND, à paraître à la Documentation Française en 2016.
6C’est parce que le hasard, et le temps, ont créé de telles conditions que des cas très difficiles ont pu être résolus : CDG express, THT France Espagne, et le plus remarquable, Transition Energétique. C’est parce qu’elles ont fait défaut que d’autres ont pris la spirale de la tension : déchets HAVL, NDDL.
7Philippe Ledenvic (coordonné par), « La participation des populations aux décisions environnementales », Responsabilité environnementale-Annales des Mines, n° 81, janvier 2016.
8Le projet d’ordonnance prévoit que les associations puissent demander au Préfet de le faire.
9Tribune d’un collectif d’élus, dont le Maire de Nantes, dans Le Monde du 11 Février 2011.
10voir in G. Mercadal, op. cit., « La critique et sa globalisation, objectif des associations ».
11Démocratie environnementale : débattre et décider, Rapport de la commission présidée par M. le sénateur Alain Richard (http://www.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/Democratie_environnementale_debattre_et_decider_-_Rapport_Alain_Richard.pdf)
12L’erreur inaugurale de NDDL a bien été la décision laconique du Ministre en 2004, après le débat public pourtant houleux : « Les études continuent ».
13Lolive J., Tricot A., 2000, La constitution d’une expertise environnementale transalpine et sa portée sur la conduite des projets en France, Rapport final, programme Prédit ; rapport décrivant en particulier l’opposition au doublement de l’A8 dans les Alpes Maritimes, et la montée en généralité se conjuguant à l’opposition viscérale des riverains.