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Le volet participatif de la procédure d'évaluation environnementale des plans et programmes

 
 
 
 
 
 
AOUSTIN Tristan (2009), "Le volet participatif de la procédure d'évaluation environnementale des plans et programmes", communication aux premières journées doctorales sur la participation du public et la démocratie participative, Ecole Normale Supérieure de Lyon, 27-28 novembre 2009.

 



 

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Extrait de l'article

 
Introduction
 
La planification et la démocratie participative connaissent toutes deux un développement et un approfondissement dans le domaine de l’environnement depuis environ une trentaine d’années. Le droit de l’environnement est aujourd’hui entré dans une sorte d’ère de la planification. Observable aux niveaux international et national, une forte tendance à la planification et à la programmation s’est en effet particulièrement manifestée en droit communautaire.Les instruments correspondants sont aujourd'hui nombreux et concernent des secteurs très variés en matière d'environnement, d'aménagement du territoire et d'urbanisme. Une gestion prospective de l’environnement tend donc à s’imposer à travers ces outils juridiques d’un « genre nouveau », à travers un droit téléologique puisqu'il s’agit de se fixer des objectifs et de se donner les moyens d’y satisfaire. Les mesures prises par les autorités publiques « doivent être efficaces et intervenir à un bon moment ; elles doivent produire les résultats requis, à partir d’objectifs clairs et d’une évaluation de leur impact futur et de l’expérience antérieure »(Livre blanc sur la Gouvernance européenne de 2001).

En effet, les termes « plan » et « programme », qui recouvrent en définitive un panel de documents aux appellations les plus variées, renvoient tous deux à l'idée d’une réflexion initiale destinée à porter ses fruits dans l’avenir comme en atteste leur étymologie. Ainsi, la planification s’inscrit dans la tendance plus générale d’une rupture avec les traditions ancienne du droit écrit. On est passé du temps de la nomocratie (pouvoir de la norme) au temps de la téléocratie, des lois d’orientation, des programmes finalisés, des démarches de projets et des objectifs de politiques publiques. La frontière entre ce droit parfois empreint d’une certaine morale, lorsqu'il est question de développement durable en particulier, et ce qui caractérise cette dernière n’est pas toujours évidente. Des instruments de régulation inédits voient donc le jour et leur degré d’impérativité juridique est extrêmement variable. Certains pourront, parfois à juste titre, parler d’un droit « mou » (soft law), mais la diversité des instruments pertinents ne laisse place ici aux généralités et l'objectif principal poursuivi est en tout état de cause d’aboutir à une meilleure protection de l’environnement, l’effort de planification étant censé être synonyme de réflexion, de volonté politique, de progrès dans le temps.

On conçoit dès lors que la récente convergence, encouragée par le droit international, de la planification et des exigences congruentes de la démocratie participative et de l'évaluation environnementale, traduit avec force et fidélité, en matière d'environnement, le principe d'efficacité attaché aux objectifs de la bonne gouvernance, "la meilleure façon de traiter les questions d’environnement [étant] d’assurer la participation de tous les citoyens concernés, au niveau qui convient" (principe 10 de la Déclaration de Rio de 1992).

Le public, tout à la fois acteur et destinataire (principe d'information) des nouvelles procédures d'élaboration des plans et programmes, y compris de l'évaluation environnementale,est ainsi invité à faire valoir ses observations en amont du processus décisionnel, alors que les projets susceptibles de porter atteinte à l'environnement, intervenant en aval, n'ont en principe pas acquis de caractère définitif et de légitimité politique, "lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles et qu'[il] peut exercer une réelle influence » (Article 6-4 de la convention d'Aahrus de 1998). L'exigence est loin d'être anecdotique puisque «lors de l’adoption d’un plan ou d’un programme, les [pouvoirs publics] veillent à ce que (...) le public [soit informé] et que soit mis à [sa] disposition (…) une déclaration résumant la manière dont les considérations environnementales ont été intégrées dans le plan ou le programme et dont (…) les avis exprimés (…) ont été pris en considération». Il s'agit là à n'en pas douter d'une révolution juridique, les décideurs étant in fine, et nonobstant le "principe" de non-motivation des actes réglementaires, soumis à une véritable mise en demeure de motiver leurs décisions compte tenu du processus participatif.

Si l'usage de l'indicatif s'impose pour rendre compte d'avancées juridiques incontestables au niveau international, de nombreuses incertitudes et réserves doivent être formulées s'agissant de leur transposition et de leurs mise en oeuvre par les Etats et les Collectivités locales, incertitudes et réserves qui mènent à souvent préférer l'usage du conditionnel. L'exemple de la France est à cet égard symptomatique. La présente proposition de contribution s'attachera donc à l'étude des insuffisances ou lacunes du droit national en matière de participation du public aux plans et programmes relatifs à l'environnement, l'aménagement du territoire et l'urbanisme. La procédure d'évaluation environnementale stricto sensu, tout à la fois objet et préalable nécessaire de la participation effective du public au processus décisionnel, sera précisément abordée pour ce qu'elle procède de l'exigence d'une information renforcée du public.
 

Plan de l'article

 
Sur le champ de la démocratie participative et de l'évaluation environnementale en matière de planifications

Sur les modalités de l'information et de la participation en matière de plans et programmes

Les procédures de participation appliquées en matière de plans et programmes : l'absence de procédure de codécision

Perspectives